北京调控人口规模将强化社会管理服务

日前刚获审查批准的北京市“十二五”规划纲要和北京市政府今年的工作报告都明确提出，北京要努力遏制人口无序过快增长。北京市有关部门透露，待２０１０年底人口普查的数据统计出来后，将加紧研究出台调控人口规模的一揽子政策措施。专家分析，将要出台的政策措施将强化北京与人口有关的社会管理服务。

　　北京目前常住人口已接近２０００万，突破了国务院批复的到２０２０年北京常住人口总量控制在１８００万的目标，近年每年新增人口约６０万。人口规模快速膨胀使北京人口资源环境的矛盾更加突出，给公共服务和城市管理带来严峻挑战，使“出行难”“入园难”“入学难”“看病难”“住房难”“垃圾处理难”等不断加剧。北京市“十二五”规划和今年的政府工作报告中明确提出了调控人口的基本思路和三大重点：实行户籍指标调控，实施居住证制度，有序疏解核心区人口，这三大重点既包括户籍人口也包括流动人口，既包括总量也包括结构。

　　进京指标预计逐年递减 优先解决高端人才落户需求

　　国务院批复的《北京城市总体规划（２００４年－２０２０年）》提出２０２０年北京户籍人口控制目标为１３５０万人。２００９年底，北京户籍人口为１２４６万人。近年首都户籍人口快速增长，平均每年增长约１６万人。如果继续按这个速度增长，预计到２０１６年将达到２０２０年的户籍人口控制目标。

　　专家分析，北京人口规模失控的根本原因之一在于协调困难，尤其是在户籍人口控制上协调困难。北京过去对外地生源分配进京、外地户口调进北京等也是要指标的。但中央、军队和北京市三大系统进京户口审批机制缺乏制约，进京准入条件不统一，进京户口均自行决定，审批进京人数规模较大，造成户籍人口规模调控困难。

　　这次北京市明确提出：“坚持总量控制、优化结构，在严格执行准入政策同时，实行户籍指标调控。合理配置进京户籍指标，优先解决好符合首都发展需要的专业管理和技术人才的落户需求。”如何确定“指标”，这些指标又如何“合理配置”并确保不被各个系统突破，“优先解决”的具体对象如何界定，这些还有待具体政策出台。

　　北京国际城市研究院院长连玉明、专门研究人口的北京大学教授陆杰华、清华大学公共管理学院副院长巫永平等专家分析，北京对进京指标的控制无疑会进一步收紧，不排除指标在一个时期逐年递减，外地户口进京的难度只会越来越大。

　　这一点已得到北京有关部门初步证实。北京市人力资源和社会保障局副局长张祖德透露，今年对户籍进京不会出台具体的数量控制指标，“不过人数上会延续逐年降低的趋势”，将着重提升引进质量。张祖德表示，对北京急需的各种人才特别是高端人才，不会设立“门槛”，仍然会加快引进。中关村国家自主创新示范区引进人才有“绿色通道”，以打造中关村人才特区。

　　研究实施居住证制度 流动人口管理服务将强化

　　北京市相关调研报告说，北京快速增长的主要是流动人口，“十一五”前四年流动人口增量逐年加大，共增加１５１．８万人，年均增长３７．９万，占常住人口增加总量的６９．９％。如果将驻京部队、在社会上散居未登记的和短期从外地来京探亲访友、旅游观光、就医疗养的流动人口估算在内，北京流动人口的总量已超过１０００万。流动人口在京居住半年以上的有７２６．４万人，占９５．１％，这部分人被视为北京常住人口；居住时间超过五年的有１２３．２万人，占１６．１％；举家迁移的比例逐年提高，达到４１．２％。

　　北京过去对流动人口调控缺乏有效手段，准确统计流动人口也很难。这次明确提出，以居住证为载体，按照“来有登记、走有核销”的基本要求对流动人口进行实时动态监控。居住证制度究竟如何设计，与暂住证区别何在，对获得居住证是否设立“门槛”（比如在京常住多少年），对居住证发放是否像车牌一样实施总量控制，拿到居住证可享受哪些权利和需要承担什么义务，拿不到居住证的流动人口如何在北京生存（比如是否不能租房买房、就业、子女不能入托入学、不能购车），这些也有待具体政策出台，初步消息是很可能以地方立法的形式来严格规范。

　　陆杰华分析，居住证制度直接针对北京增加最快最多也最难调控的流动人口。居住证如果与就业、住房、社会保障、养老、户籍、教育、医疗、计划生育等政策结合起来，就能具备调控管理流动人口的实际功能。

　　北京已明确提出将对流动人口加强计划生育、劳动用工、租住房屋等方面的管理。

　　一是北京的产业和就业“门槛”将更高。

　　目前北京流动人口登记为“已就业”的占５７．４％，行业分布主要集中在建筑、制造、住宿餐饮、批发零售以及居民服务等行业，其中从事第三产业的有３０５万人，占已就业总数的６９．７％。

　　北京市“十二五”规划提出，把控制人口无序过快增长作为经济发展的重要原则，持续深入推进经济结构调整，发展高端、高效、高辐射的产业，促进产业发展方式从依靠劳动力数量增加向更多依靠劳动生产率提高转变。“改造提升传统服务业和生活服务业，提高商业物流、社区服务、家政服务、再生资源回收等行业的组织化、规模化程度，提高全员劳动生产率”，“制定、修订行业标准和管理办法，加强对低端业态的规范管理，加快低端业态的调整退出”，“严格工商注册登记管理，严格取缔无照非法经营”。

　　北京已明确提出，２０１１年将修改产业指导目录并提高准入标准。北京市２０１０年底已在全市推广“顺义模式”。顺义区的流动人口仅有其他区的三分之一或一半左右，主要是靠产业比较高端、本地人充分就业、提升传统服务业组织化程度减少对流动人口过度需求。

　　二是北京将加强出租房屋管理。

　　北京市“十二五”规划提出，“修订房屋租赁管理办法，强化出租房屋治安、消防、建筑结构等安全监督管理，规范中介市场秩序，显著改善流动人口居住条件”，“修订人防工程和普通地下室安全使用管理办法，严格限制将人防工程和规划用途为非居住功能的地下室用于出租居住，大力推进人防工程的公益性应用”，“依法拆除违章建筑，严格禁止违规建房出租”。

　　三是加强来京务工人员子女接受义务教育的保障。

　　北京市“十二五”规划明确提出：“完善来京务工人员随迁子女接受义务教育的保障体制，让所有孩子共同成长进步。”

　　有序疏解核心区人口 核心区部分居民将外迁

　　北京核心区、拓展区、发展新区和生态涵养区人口分布严重不均衡，基本公共服务资源配置不合理，首都功能核心区政治、教育、医疗、商贸等功能高度集聚，导致核心区人口饱和、交通拥堵。

　　北京早已开始将首都功能核心区部分户籍人口疏解到其他区县特别是发展很快的新城，以缓解中心城人口过度集聚带来的压力，优化人口空间布局结构。北京市“十二五”时期将加快建设定向安置房，用于人口疏解对口安置，原东城区对接顺义、原西城区对接昌平、原宣武区对接丰台和大兴、原崇文区对接朝阳。

　　北京“十二五”规划明确提出，集中力量聚焦通州，全面承接中心城功能疏解，将通州新城打造成为国际一流的现代化新城。将重点建设顺义、亦庄-大兴、昌平、房山等新城，这些新城也将是中心城人口外迁的主要目标地。

　　北京将为中心城外迁人口提供更加全面优质的公共服务，医疗、教育、交通等各种优质资源将逐步向新城倾斜。比如，北京城市南部地区“十二五”时期将建设新机场。严格控制中心城区大型综合医院新建和扩建，促进新增医疗机构和中心城区优质医疗资源向郊区扩展，实施天坛医院迁建、通州国际医疗城等重大项目，规划建设１所到２所新的儿童医院。