全面二孩：一场人口政策里程碑式变革的博弈

北京大学法学楼前，马寅初铜像在这里已经站立了整整20年。

1955年，后来被誉为当代“中国人口学第一人”的马寅初发表《新人口论》。1982年，101岁的马寅初病逝。翌年，中国正式实施计划生育政策。1995年，北京大学人口研究所在此为马寅初立像。1999年，经济学界将《新人口论》评选为“影响新中国经济建设的10本经济学著作”之一。

后马寅初时代30多年过去。2015年10月29日，呼声已久的“全面二孩”在十八届五中全会上宣布落定，决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，成为举世瞩目的新闻。

拥有世界1/5人口的中国，将告别长达35年的“一对夫妇只能生一个”的计划生育政策。等到人口与计划生育法及其配套法规修订通过之后，新的政策将正式实施。

此时离2013年11月15日，十八届三中全会中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》宣布“单独二孩”政策，过去将近两年。多数学者认为，单独二孩的实施更印证了中国人的生育意愿已经变低，生育政策的调整才刚刚开始。可以预期的是，中国需要什么样的生育政策的争论，依然会持续。

“社会在转型，时代在变迁，学问也要前进，‘与时立言’才能永葆人口科学的青春。我们已经进入后马寅初时代整整30年了，必须指出的一个前提性事实：后马时代的社会背景和人口问题大不同于马寅初在世的情形。”北京大学人口研究所教授穆光宗曾这样描述人口学研究的时代性。

穆光宗所言，用国家卫生计生委主任李斌就“全面两孩”政策接受采访的说法是：人口的形势发生了深刻变化，这是党中央站在中华民族长远发展的战略高度作出的促进人口长期均衡发展的重大举措。

形势已发生深刻变化，然而剧烈的里程碑式的政策变革需要多方合力。

“传统的以人口控制的方式来治理中国人口问题的观念，在决策部门和执行部门中的认识中深深扎根。体制内外的一些学者、关心人口问题的一些两会代表和退休的一些领导共同推动了这一具有里程碑意义的变革。”穆光宗接受时代周报记者采访时表示。

单独二孩试验

对于实施全面两孩政策的决策过程，国家卫计委副主任王培安这样描述：“习近平总书记、李克强总理等中央领导同志对调整完善生育政策作出了一系列重要指示批示。今年初，国家卫生计生委及相关部门，围绕‘十三五’时期人口发展战略和应对老龄化政策进行了专题研究。今年3月以来，国家卫生计生委又组织若干研究团队，就全面实施两孩政策进行了多方案测算和研究论证。先后召开了近百场研讨会，听取了人口、经济社会、资源环境领域专家和各级卫生计生部门、相关部门的意见，到20多个省份开展了深入调研，会同发展改革委等相关部门反复论证，形成了系列研究报告和有关全面两孩政策的建议，为科学决策提供了重要支撑。”

可以说，从单独二孩到全面二孩，中央领导、政府部门、退休老领导、两会代表、学者等，共同推动了这一场全世界瞩目的中国变革。

“现在时机合适，从部分放开到全面放开，可以实现平稳过渡。”中国人口学会会长、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武对时代周报记者说。

翟振武一向发言保守，去年下半年还曾在国家卫计委的新闻发布会上强调全面放开二孩时候未到，而在今年3月接受媒体采访时，明确表示“十三五”期间全面放开的各方面条件和时机已经成熟。

这期间发生的，是单独二孩申请遇冷。

“单独二孩”多被称为过渡性政策。人口学家、西安交大教授李树茁告诉时代周报记者，“事实上两年前实施单独二孩政策的时候，大家就在讨论到底是一次性普遍实施，还是先实施单独二孩，最后国家采取了单独二孩政策，希望先看老百姓的反应，再决定下一步”。

过去两年的实践发现，申请生育二孩的家庭的比例很低，用李树茁的话说，既“低于政府的预期，也远远低于学者的预期”。

李树茁介绍，当时认为有1000万-1200万的家庭符合单独二孩的条件，一两年内会多生200万甚至更多，但后来的统计数据只有100多万。根据今年7月国家卫计委公布的数字，单独两孩再生育申请数量已经稳定在每月8万-9万对。

即便如此，翟振武也屡次出面表达谨慎态度，且一再强调，政策对生育水平的真正影响，需要更长时间的观察才能得到。

“全面二孩的推出跟单独二孩推出后的效果有很大关系，如果这1000万-1200万的家庭中有更多的选择生育，全面二孩的放开可能会慢一些。”李树茁说。

在人口政策的抉择上，数据起到最基础性的影响。李树茁等学者向时代周报记者讲述人口学界众所周知的一个案例是，2000年进行的第五次全国人口普查后，结果显示总和生育率已经低到1.22，但计划生育部门认为低得不真实，调整到了1.8。

困扰生育政策调整的另一个重要问题，是对生育堆积的担心。“过去几十年间，上亿的夫妇都只生育了一个孩子，突然放开的话，几千万妇女如果都在一年内生育，就会出现生育爆发，人口结构最怕生育爆发，人口的不平稳会给社会资源的调配带来很大不利，比如多生育1000万人，就要在相应的年份多出容纳1000万人的学校。”李树茁说。

因此，到底有多少人想生、在什么时候生、会不会出现爆发性的生育，很关键。李树茁告诉时代周报记者，对这一问题的估计，不同的人口智库曾给出高低不同的估计结果，“两三年前做测算的时候，还不知道放开后老百姓的反应是什么，有的机构可能会假定比例很高的妇女都会选择生二孩，有的机构假定的比例低一些”。

但通过单独二孩放开这两年的实践，这个问题争议就不再特别大。“目标人群无非在8000万-1亿之间变化，按照现有的状况延续的话，每年也就多一两百万人，相对于现在中国每年1600万-1700万之间的新出生人口，不是很多。”当然，李树茁也承认，现在依然需要观察全面放开后人们的反应。

翟振武所在的中国人民大学人口与发展研究中心便承担了目标人群的测算工作。中国人民大学相关专家预测的出生人口增势更显著：全面放开二孩以后，每年可能增加的出生人口在数百万不等，会有100多万的低谷，也会有400多万的高峰。

“关于何时放开二孩的测算、研究、讨论，是一个持续很久的过程，除了技术上的测算，还需要进行经济、环境、政策等全方位的考虑。”翟振武说。

谁在推动变革

“老百姓的需求、学界的研究、学界跟政府的对话，以及社会转型、政府决策的共同结果。”

1992年中国人口生育率开始低于更替水平（2.00）时，穆光宗便开始和同在北京大学人口研究所的乔晓春教授等人研究低生育问题，此后一直呼吁反思一孩政策。

“传统以人口控制的方式来治理中国人口问题的观念，在决策部门和执行部门的认识中深深扎根。体制内外的一些学者（如何亚福、易富贤、黄文政、梁中堂等）关心人口问题的一些两会代表（叶廷芳、黄细花、王名等）和退休的一些领导（彭珮云等）共同推动了这一具有里程碑意义的变革。”穆光宗对时代周报记者表示。

李树茁则将全面放开二孩总结为“老百姓的需求、学界的研究、学界跟政府的对话，以及社会转型、政府决策共同结果”。

李树茁也是国内很早加入推动计生政策调整的学者之一，在对性别失衡的研究上作出过重大贡献，他主持的西安交大人口与发展研究所也是国内诸多人口智库之一，也承担了单独二孩的政策效果评估。

1980年，具有标志意义的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》将一孩政策实施期限划定为30年，过后可以采取不同的人口政策，按照30年来算，2010年就到了时间节点。

2000年开始，学界开始密集讨论计生政策的调整。2001年的时候，包括李树茁在内，当时国内就有一批人口学家和社会科学家以个人的名义给高层写了公开信，并递交了研究报告，要求尽快、有序、全面放开普遍二孩政策。

后来，人口学者又在2004年、2009年先后向中央递交了调整计生政策的建议书。此间国家计生委负责推动和组织相关调研。

然而如何调整生育政策意见不一。虽然大部分的人口研究机构和学者主张放开普遍二孩，但在放开的方式、时机、步骤、人群上有不同看法。“有些认为要有序地、逐渐地、政府可调控地放开，有的认为既然是公共政策，就应该是均等化的、普适化的，不应该有区分，因为中国生育政策特别复杂，最好一次到位普遍实施。”李树茁告诉时代周报记者。

来自学界的不同声音

认为中国人口跟资源、环境和可持续发展的要求相比还是过多的观念，始终在学者中占有一席之地。

接受时代周报采访的诸多人口学者都指出，支持放开二孩是学界的主流，其中不少人认为现在放开过晚；然而认为中国人口跟资源、环境和可持续发展的要求相比还是过多的观念，始终在学者中占有一席之地，有学者甚至认为连过去的1.5孩政策都太宽松，应该像上世纪80年代初的几年一样，实施完全严格的一孩政策，使中国人口能够回降到10亿以下。

李树茁当年的老师、全国人大常委会原副委员长、原计生委副主任蒋正华就是持环境承载力有限论者之一。蒋是2004年成立的国家人口发展战略研究课题组长之一，也是我国技术人口学科带头人。

根据公开出版物，蒋正华近年接受采访时，表示16亿人口是中国能够支撑的最大值，而最佳值是7亿到10亿之间。他也曾反对劳动力短缺论、计划生育导致性别失衡论等观点，在2013年6月还公开反驳过当时立即全面放开二孩的提法。

当年计划生育政策制定的另一主要参与者、社科院学部委员田雪原在2013年初的一次研讨会上，也坚持“双独生二”以及农村“单独生二”的保守方案。

对人口压力的恐惧在民间也根深蒂固。单独二孩实施后，一次李树茁在陕西省图书馆给普通民众做报告时，有听众质问：“为什么要放开？人还不够多吗？你到外面去看，车有多拥挤……”令他印象深刻。

学界主张的另一端是，生育是人的权利，应该得到保护。今年3月22日，来自全国21所高校和相关机构的50位学者，就联名向全国人大常委会和国务院提交建议书，建议尽快启动《人口与计划生育法》的全面修改。

人口学者的学术背景多样。上世纪80年代早期，社会科学定量化研究不发达，人口测算只能靠工科背景的人去做，如今人口学者覆盖了工程、社会学、经济学、管理学多个领域，不过在李树茁看来，“学者之间的分歧不是源于学科背景、知识结构和方法论的不同，更多的是源于价值观的不同”。

“呼吁了很多年，之所以现在放开，个人感觉有三个变化，一是新一届领导班子更加务实，更能够面对群众的需求；二是当时说一孩政策是30年的政策，也就是到2010年，时机更加成熟；三是长期低生育率的后果显现出来，矛盾更加突出，比如现在确实已经出现劳动力的局部性结构性短缺。社会舆论和社会观念的变化也有影响，不仅在人口学界，经济学界、管理学界甚至不同部委都认为长期低生育率应该有所扭转。”李树茁对时代周报记者说。

政策体系转变刚开始

而其中，如何通过更多的政策变革来鼓励人们的生育意愿，是学界、政府共同要面对的新课题。

30多年来生育政策未变，而人们的生育意愿已经大大改变。

穆光宗明确指出，中国已经形成了低生育率文化，全面二孩政策实施以后，估计也会“遇冷”。

北大社会系教授李建新在接受时代周报记者采访时，强调人口问题早就不应是人口数量控制的问题，计生政策追求的应该是长期均衡发展。他认为政策应该“鼓励生育率回到更替水平”。

“对全面放开生二孩，不同人有不同的解读，我的理解应该是鼓励。因为如果生不到两孩，就达不到政策改变的目的。政策调整的目的之一是希望人们多生孩子，适度提高生育率，提高到能够缓解人口内部的结构和分布的问题、健康问题、老龄化问题、劳动力短缺和经济增长动力的问题。”李树茁说。

穆光宗认为，人口少子化、失衡化、老龄化是许多国家大势所趋，而且会加速，未来十年内中国人口很可能迎来人口负增长的大转折，人口生育政策必须再作调整。

“全面二孩政策的出台终结了代价巨大的一孩化政策，却没有废止计划生育即限制生育的思维定势，以及转变控制出生而不是鼓励生育这一片面消极的人口治理方式。”穆光宗表示。

“下一步政策的前瞻，就是过渡到奖励生育，这也是需要学者研究的课题，鼓励性的政策包括比如减税、带薪休假。”李树茁透露，西安交大人口与发展研究所也参与了公共服务、政策调整之后可能遇到的问题的研究。他认为，未来学者们要为政策做更多的研究。比如如何形成一个社会体系，鼓励人们生两个孩子；实施过程中社会资源的统一调配问题；大龄妇女的怀孕和生殖健康服务所要求的医疗资源问题……“现有的体系都是服务于过去限制型的生育政策，需要转变。”李树茁说。

十八届五中全会落幕翌日，国家卫计委副主任王培安就立即回应公众关切，解析政策新导向。据其透露，实施全面二孩后，提倡按政策剩余，对资源生育一个孩子的夫妻，不再享受独生子女父母奖励等相关奖励优待政策。

王培安说，“既要帮助群众生好孩子，又要管控可能出现的风险”。而其中，如何通过更多的政策变革来鼓励低生育率城市及群体的生育意愿，是学界、政府共同要面对的新课题。