新版党纪删除“计划生育”是否人口政策转向

 

 

 

　公布新版《中共纪律处分条例》（简称《条例》），不再提及“计划生育”。《条例》的这一修改有重要的历史意义：将党员干部与计划生育松绑。即将召开的中共中央十八届五中全会必将是一次意义深远的大会，人口政策必将有重大调整，调整步伐现在还难以预料，但可以肯定的是，调整步伐必将是非常坚定而有力，尤其是方向正确。

　　但是，有学者认为，《条例》删除“计划生育”只是“法纪分开”，并不意味着计划生育政策有重大调整。其主要观点是，党纪与计划生育政策是两个层次的问题，对于违反计划生育政策的行为已经有了相关法律法规约束，就没有必要在处分条例中重复。

　　其实，上述观点可能是误读了“法纪分开”。中央纪委书记王岐山就强调，“修订廉政准则和党纪处分条例，要坚持党纪严于国法，实现纪法分开，体现党的先锋队性质。”“法纪分开”并不是指受到法律约束了，就不再受党纪处分。纪法分开，纪在法前，纪严于法。新《条例》将“第四章 对违法犯罪党员的纪律处分”置于违反政治、组织、廉洁、群众、工作、生活纪律行为的处分之前，首先要进行党纪处分的就是违法犯罪行为！

　　计划生育是基本国策，在1997年版、2003年版《条例》中，对违反“计划生育”的惩处甚至在贪污贿赂的惩处之上。而2015年新《条例》被不少党建专家称为“改革开放以来最全、最严党纪”。新条例却在第四章中，仅列举了贪污贿赂、失职渎职等犯罪行为，计划生育竟然从列举的犯罪行为中“消失”了！

　　1973年全国全面实行计划生育，1978年后部分地区开始实行独生子女政策，当时既无“党纪”，也无“国法”可依。1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，标志着独生子女政策全面实行，当时还只是党的“倡议”，还不是“党纪”，更不是“国法”。

　　当时独生子女政策也并非全国一刀切，保留了数百个二胎试点。尤其是习仲勋主政的广东（1978年12月-1980年11月任省委第一书记，1979年12月-1981年2月任省长）更是在《公开信》之前，就于1980年2月2日出台了《广东省计划生育条例》（中国第一部有关计划生育的地方性法规），允许城乡生二胎。在《公开信》之后，广东仍然实行二胎政策。随后主政广东的任仲夷也有前瞻的人口思想，他说，中国最大的资源是人力资源，只有解放思想，人口包袱才能变为国力优势。1982年9月后广东的政策一度从紧。1986年，广东对1980年的《条例》进行了修改，在将城里人政策收紧为“一胎化”的同时，仍保留了农村的二胎政策，一直延续到1998年。

　　1980年全国实行独生子女政策后，国家计生委和人口学界一直希望“有法可依”，全国人大也启动了计划生育法的起草工作。王文等人认为在法理上站不住脚，他们的建议得到了负责立法的副委员长习仲勋（1981-1983年兼法制委员会主任，1988-1993年兼内务司法委员会主任委员）的支持，计划生育法迟迟不能推出。

　　1990年后，宋健、彭佩云从严控制人口的建议得到国家领导人的高度重视，于是推广计划生育一票否决制，加上一些经济政策，使得生育率跳跃性下降。根据国家统计局的数据，生育率从1990年的2.17下降到1997年的1.46。而如果根据1990年、2000年人口普查短表回推，全国的生育率则是从1990年的2.21下降到1997年的1.32；广东户籍人口生育率则是从1983年的3.05下降到1990年的2.48、1997年的1.95。也就是说，1997年的时候，实行二胎政策的广东省户籍人口生育率只有1.95。

　　但是，当时的国家计生委和人口学会不相信生育率如此之低，在1996年预测，如果继续一胎化政策，总人口将在2000年达到13亿、在2010年达到14亿（要达到这种预测，1997-2000年生育率应为2.1，2001-2010年也应为1.9）。在这种预测下，1997年2月27日，中央印发了《中国共产党纪律处分条例（试行）》，从此“计划生育”正式进入了“党纪”。2001年，出台了《人口与计划生育法》！计划生育从此有“国法”可依。

　　2000年人口普查表显示全国人口只有12.4亿（修正进去两千多万后也只公布为12.658亿），2010年人口普查显示全国人口只有13.4亿，说明1996年的预测是错误的。其实即便1996年就彻底停止计划生育，2010年人口也达不到14亿。

　　在笔者看来，是因为国家计生委和人口学会错误的预测，将“计划生育”吓进了“党纪”、“国法”。

　　2015年新版《条例》删除了“计划生育”，但是2001年的《人口与计划生育法》依然有效，1982年的宪法里仍然有“计划生育”。依照有些学者的观点，如果党员违反计划生育法，也构成违纪行为，还是要根据《条例》进行党纪处分。

　　那么，我们看看如果没有了“党纪”的硬约束，在“国法”下的计划生育会怎么样？

　　如果2001年的《人口与计划生育法》规定只能生一个孩子，那么2014年开始的单独二孩政策岂不是违法？事实上，《人口与计划生育法》是这样规定的：“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”。也就是说，只是“鼓励”和“提倡”，根本没有硬性规定只能生一个或几个子女。《人口与计划生育法》的起草人湛中乐教授也坦承：“中国没有任何现行法律规定，每对夫妇只能生一个孩子。因此，独生子女政策其实又有其不符合上位法之处”。

　　当初计划生育法做如此羞答答的规定，事出有因。1994年，原国家计生委主任代表中国政府签署联合国开罗人口会议《行动纲领》：放弃“人口控制”，反对生育的“配额、指标、强制、奖惩”。因此，《人口与计划生育法》中只用了“鼓励”和“提倡”，而没有用《行动纲领》反对的“配额、指标、强制”。

　　可见，如果没有了“党纪”的严格规定，中国即便放弃生育上限（生育配额），也不违背《人口与计划生育法》，并且符合已经签署的开罗会议《行动纲领》。

　　按照宪法有关条款规定，“第二十五条 国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，“第四十九条 夫妻双方有实行计划生育的义务”。人口普查显示2000年、2010年生育率只有1.22、1.18，单独二孩申请远低于预期，在电子学籍数据、公安户籍数据、年度统计抽样数据等佐证下，国家卫计委现在也开始认为生育率只有1.5，远低于更替水平。人口危机全面爆发，劳动力负增长拖累经济下滑，“人口的增长”已经与“经济和社会发展计划”不相适应了。依照宪法精神，中国当下需要的是鼓励生育，而非限制生育。

　　习近平总书记强调要“随时而动、顺势而为”。人口政策方向性调整的大“势”已定，“时”机也已经成熟，十八届三中全会后已经谨慎地迈出了第一步：实行单独二孩政策。预计十八届五中全会将有更进一步的调整。

　　计划生育政策之所以如此有效，是因为捆绑上“党纪”和众多社会政策（包括“一票否决制”）。2014年之后，已经开始“松绑”，比如要求将上学等与计划生育脱钩，将超生上户口与社会抚养费脱钩。但是一些地方政府和卫计委却不理解政策调整的初衷，照样在上学上要挟超生家庭；不能通过公安户籍来征收罚款了，就改绑架法院来征收罚款。如此这般，政策调整的预期效果也就大打折扣。

　　现在松绑“党纪”，但是连北京大学和中国政法大学的教授都以为只是“纪法分开”，如果有关宣传口径再更不上，公众也就必然认为“政策依旧”，各级党委在实践中也自然是一如曩昔，“党纪”调整的初衷也就无法落实。

　　从“懂大势、知历史”的角度，我对中国人口政策的重大调整充满期待！从时序看，“计划生育”先于1980年进党的“倡议”，再于1982年入宪法；先于1997年进“党纪”，再于2001年入“国法”。现在“计划生育”已经退出了“党纪”，那么退出“国法”也进入了倒计时。对即将来临的2016年，我有理由期待：人口政策说丰年，听取娃声一片。