加拿大人口老龄化的挑战与应对

加拿大人口老龄化的挑战与应对：

一：加拿大养老面临的挑战 

 

由于老年人口比重的攀升、少儿人口比重的降低，导致人口结构严重老化以及由此带来的养老困境，使加拿大在新世纪面临严重的养老挑战。 

 

首先，人口发展代际失衡挑战“年轻人口赡养力”。 

 

在 1946-1965 年“婴儿潮”的影响下，加拿大将于 2011-2030 年迎来“婴儿潮”时期出生人口的老龄化高潮。据加拿大统计局预测，2021 年，加拿大老年人口比重将达到 18.5%，老年人口规模将达到 670 万人；2041 年，加拿大老年人口比重达到 24%，老年人口规模将达到 920 万人；2031-2061 年间，老年人口比重增幅虽放缓，但仍然表现为增长的态势，2061 年老年人口比重将达到 25.5%，即不到 4 个人中，就有一个是 65 岁及以上的老年人。少儿人口、中年人口、老年人口结构的演变，给老龄化问题解决带来了严峻的挑战。 

 

加拿大人口结构的严重老化，老年依赖率持续下降。老年依赖率是指 20-64 岁人口总数除以65 岁及以上人口总数的比值。在长期低于更替水平的生育率的影响下(育龄妇女总和生育率)，加拿大人口累积了巨大的负增长惯性。2011 年，加拿大人口结构倒金字塔轮廓已基本形成；预计到2041 年时，加拿大人口结构倒金字塔将非常明显，到时人口结构已严重老化:顶部老年人口比重不断上升，底部少儿人口以及中部劳动力人口不断萎缩，这一结果也造成加拿大老年依赖率持续下降。预计加拿大的老年依赖率将由 2010 年的 4.43 降至2020年的 3.29，年轻劳动人口的养老压力巨大。 

 

加拿大面临养老金收支失衡的巨大压力。早在 20 世纪 80 年代，加拿大经济就已经出现了利息率超过经济增长率的现象，并开始进入衰退期。1983 年，由于经济衰退，“加拿大养老金计划”第一次出现支付额大于收缴额，其净盈余额也由 1985 年达到峰值(244.5 亿加元)后急剧下滑。1994年开始出现赤字，赤字达到 12.21 亿加元。在经济衰退的背景下，日益庞大的老年人口群体以及养老金支出的“刚性”特征，将使加拿大财政压力逐渐增大，面临养老金收支失衡的巨大挑战。 

 

其次，残疾失能老人增加挑战“养老机构照料力”。 

 

养老机构供需的失衡是加拿大人口高龄化面临的重大挑战。随着人口预期寿命的延长，老年人口的高龄化特征明显。从人口发展的特征来看，高龄化人口的伤残化比例将逐渐提升，其自我照料能力逐渐消失。规模庞大的高龄人口对养老机构容纳能力提出了较高的要求，现有的养老机构无法应对已经开始的老龄化高潮需求。 

 

随着人口预期寿命的延长，加拿大高龄人口的比重将不断提升。随着年龄的增长，由于人体机能的下降，老年残疾人口的比重也不断上升。“高龄化”在某种程度上意味着“残疾化”、“残障化”。65-74 岁组中，近三成的老年人口残疾；75 岁以上年龄组中，老年人口的残疾比重将提升至近 60%。假使这一比例保持不变，2041 年，65-74 岁年龄组将有 148.5 万老人残疾，75 岁及以上年龄组中将有 264.6 万老人残疾，总人口中将有 413.1 万残疾老人。这意味着需要照料的老年人口将日渐增多。而生育率下降、离婚率提升都造成家庭日趋小型化，迫使原本家庭的照料功能的社会化。这种“一多一小”带来的综合效应将对社会化的照料提出巨大的挑战。 

 

在加拿大，养老机构有两种:公立和私立。加拿大统计局调查显示，2008-2009 年间加拿大全国共有 4845 家住宿型养老机构，大约 27 万张床位。私立养老机构服务水平高，但其养老成本也很高，普通老人无法承担。公立养老机构服务水平低，但由于有国家的补助，老年的养老成本低，普通老人可以负担，但其数量有限，容纳能力严重不足，无法满足老人的入住需求。 

 

二：加拿大政府的政策与制度应对 

 

总的来看，加拿大政府采取了四大对策，即社会养老制度、鼓励生育政策、移民引入政策和延迟退休政策。本文重点阐述社会养老保障制度，包括老有所养和老有所医两个方面。 

 

首先来看社会养老制度。养老模式主要是根据养老资源的来源进行划分，养老资源来源于社会，为社会养老模式；养老资源来源于个人，为个入养老；养老资源来源于其他家庭成员，为家庭养老。在加拿大，由于文化等原因，社会养老模式是加拿大最主要的养老模式。与此相关联的加拿大养老方式表现为机构养老、居家养老和社区养老三种形式。由于受到社会养老机构规模的限制，当前，居家养老是加拿大养老的主要表现形式，其比重可达 70%以上；机构养老方式吸纳了 20%的老年人口；社区养老目前仍处于发展阶段。 

 

加拿大养老福利制度的发展演变可以分为:早期阶段(19 世纪中后期至 20 世纪 30 年代)，发展与确立阶段(20 世纪 40-70 年代)，，改革阶段(20 世纪 80 年代至今)。 

 

20 世纪 20 年代之前，加拿大的老人主要与子女共同生活，父母担负照顾子女的责任，子女成年后需担负起赡养老人的义务。虽然，19 世纪中后期曾颁布《英属北美法案》(British  North American Act)，但该法案规定对无生活来源的老人只提供最低生活水平社会救助，且必须低于社会的最低工资水平。由于其保障面窄、水平低而收效甚微。20 世纪初，随着加拿大工业经济的发展，为了应对工人退休后生活无着落的问题，1908 年正式通过《政府养老金法》。此法规定保险金完全由个人支付，政府不予补贴，可其效果并不理想。据统计，1908-1914 年期间，只有不到8000 人购买了此保险，家庭养老仍然是加拿大主要的养老模式。第一次世界大战之后，加拿大政府 1927 年制定实施的《老年养老金法》为加拿大第一个由公共财政支出的老年保障法，但由于限制条件较多，其覆盖面很小。 

 

由于老年人口比重的持续上升和 20 世纪 30 年代经济大萧条的影响，加拿大政府日渐意识到对工人退休后提供保障的重要性。在 20 世纪 40-70 年代中，加拿大政府先后完成了对《英属北美法案》的修正，并通过了《老年保障法》、《老年补助法》、《医疗保障法》、《加拿大养老金计划》、《魁北克省养老金计划》等法案。1967 年，加拿大基本上形成了相对完整、高覆盖面的老年保障体系，这一保障体系基本能够保障老年入口一定的生活水平。 

 

自 20 世纪 80 年代起，加拿大的经济已经进入衰退进程之中，周期性的世界经济危机雪上加霜，加拿大的财政支出面临巨大的挑战。自 20 世纪 80 年代起，加拿大开启了其老年保障的步伐，一方面逐步削减养老开支，即降低养老保障金的水平至一般中等水平；另一方面实现社会保障资源的多元化。总体来看，加拿大的养老保障包括:基本养老金(basic pension)、保证收入补贴(GIS)、相关津贴、私人养老金计划。基本养老金是加拿大养老保障的主体，并覆盖全体国民。但其有两个基本前提条件，一是年龄达到 65 岁，二是 18 岁之后需在加拿大国内居住满 10 年，满 40 年可领取基本养老金规定的最高额度。保证收入补贴为基本养老金领取较低额度的老人提供收入保障，但需每年进行申领。如果老人的收入达到保证收入补贴的两倍，将不能再领取。津贴是指为了保障夫妻双方中，一方达到 65 岁开始领取养老金，但另一方为 60-64 岁且不能领取养老金的空白期的收入保障。夫妻双方均超过 65 岁将不能申领相关津贴。私人养老金包括雇主替员工缴纳的退休金、个人储蓄等。 

 

概括来说，加拿大的养老保障体系可概括为“三大支柱”。第一支柱为老年保障金(OAS/OASP)，第二支柱为加拿大养老金计划(CPP/ QPP)，第三支柱为职业养老金和政府支持的个人储蓄养老金(RPP)。 

 

第一支柱主要包含老年保障金、收入补贴以及配偶/遗属补贴三个方面。老年保障金的领取对象是 65 岁以上且 18 岁以后在加拿大居住满 10 年的加拿大合法居民，最高可领取 450 加元。收入补贴的申领对象是不能享受“加拿大养老金计划”或低收入老年群体，且在加拿大居住满 6 个月及以上的老年群体，需年度申请，每年可申领 4560-6720 加元不等。配偶/遗属补贴申领对象是夫妻双方(包含合法婚姻、事实婚姻以及同性伴侣)只有一方领取老年保障金、收入补贴，且 18 岁后在加拿大居住满 10 年的加拿大合法居民，申领年龄为 60-64 岁(65 岁开始申请养老金)，遗属每月最高可领取 934 加元。第一支柱来源为一般性的税收，完全由政府出资。 

 

第二支柱主要包含退休金、死亡/遗属/遗孤津贴、残障津贴。退休金为第二支柱的主要组成部分，每年最高可申领 832 加元。死亡津贴可一次性最高申领 2500 加元。遗属补贴每月可最高领取 488 加元。残障津贴每月可最高领取 992 加元。同时，第二支柱需根据每年的消费价格指数进行调整。第二支柱来源为一般性的税收和个人缴费共同组成。 

 

第三支柱主要包含私人养老金和个人储蓄养老金两个方面，其具体金额大小以个人实际情况而定。近年来，随着加拿大经济发展放缓以及政府财政压力的加大，加拿大政府鼓励个人增加第三支柱的养老金金额的积累。私人养老金来源于企业为员工缴纳的相关费用，个人储蓄养老金来源为个人的收入。 

 

经过上百年的发展与完善，加拿大逐步形成了保障完备、体系完善以及目标明确的养老保障体系。 

 

第一，通过制定、完善《老年保障法》、《老年补助法》、《医疗保障法》、《加拿大养老金计划》、《魁北克省养老金计划》等一系列的法律规范，为加拿大老年保障体系提供了完备的法律制度保障，并确保老年保障体系的顺畅运行。 

 

第二，加拿大已形成包括老年保障金(OAS/OASP)、加拿大养老金计划(CPP/QPP)以及职业养老金和政府支持的个人储蓄养老金(RPP)三大养老金保障支柱，充分保障老年人口的养老金来源。通过构建完善的全面医保，解决老年人口的医疗健康问题。同时，通过大力发展养老机构、培育扶持市场化养老、大力培训专业看护人员，建立了多方面、多层次的养老服务体系。 

 

第三，加拿大养老体系目标明确，即实现老有所养、老有所依。为了保障老年人口稳定且充分申领养老金，加拿大政府构建了多维度的养老金领取计划。同时尽可能考虑到所有需要申领养老金的群体，并制定相应的养老金领取规定。如在获得申领养老金资格之前，为遗属专门制定了遗属补贴、遗属津贴等保障项目，确保养老金领取空白期可能带来的生活水平的下降，尽可能保障所有的老年群体获得养老保障。通过这种多维度、多层次的养老保障，以期达到每一位合法老人能够得到应有保障的目标。 

 

第四，实现保障水平与人口、社会、经济发展的动态均衡。加拿大的养老金从无到有，从低水平保障到跨入全球高水平保障，再从极高的保障水平回归到与人口、社会、经济发展相平衡的、合理的保障水平。人口结构的老化、长期的经济衰退，给原有的高福利保障水平下的财政收支平衡带来极大的挑战，加拿大顺应可持续发展的内在要求，从而实现了养老保障的合理回归。 

 

第五，充分发挥税收在调节收入差距中的作用。对于进入护理安老院的老人，只需将其养老金收入的 80%上缴养老费，其余的费用全部由国家财政代为支出。如进入护理安老院老人的月养老金收入为 1400 加元，只需交纳其中的 1120 加元，其余的 3360 加元则由政府代为缴纳，充分发挥税收在代际、贫弱间的调节作用。既实现对老人晚年生活的保障，同时也体现了社会的人文关怀。 

 

加拿大的“老有所医”令人称道。作为全球高福利的国家，加拿大实行全民免费医疗体制。加拿大全球最高的人均预期寿命和最低的婴儿死亡率均得益于该全民免费的医疗体制。在加拿大，政府为每名加拿大公民建立医疗信息卡。通过医疗信息卡，加拿大公民看大病、诊疗、化验、透视、手术、住院都免费。加拿大医疗服务包含了两个主要内容:“基本医疗服务”和“延伸医疗服务”。基本医疗服务是指为投保人提供必须治疗的医院、医生和手术/牙科服务项目；延伸医疗服务主要是指对长期存在健康问题、日常生活需要照料的成年人提供的医疗康复服务。 

 

加拿大医疗保障制度包含了初级保障、二级保障和补充保障等内容。其中，初级保障是指需要医疗服务时，可向基层的如家庭医生、护士等专业医疗人员寻求帮助。通过初级医疗保障，使得病人获取最初的医疗服务。初级医护人员诊断需要进行更专业的医疗服务，可进入享受二级医疗服务的程序。同时，只有通过最初的医疗诊治，才可转入二级更加专业的医疗服务。补充医疗保障是指各省、特区为特殊群体提供公费医疗保障。 

 

医疗保障制度运行模式包括: (1)筹资方式:医疗保险金主要有三个来源:联邦政府税收、各省政府税收、投保个人缴纳的社会保障税(按工资比例缴纳的薪酬税)。同时，为了确保医疗基金的保值，加拿大政府成立了专门的基金管理部门，通过多种投资方式实现基金的升值与保值。(2)覆盖人群:覆盖全体国民，按照规定缴纳特定比例的保险费之后，可自动成为医疗保险享受者。65 岁以上的老人，不论其经济能力如何，均可自动享受免费医疗服务，这解除了老人医疗的后顾之忧。 

 

加拿大社会养老政策和制度发挥了积极作用。首先，实现了“有效养老保障”。加拿大政府通过制定完善的养老金收入、支出制度，同时通过引导与发展建立起与文化、经济发展相适应的养老模式与居住安排，有效地保障了老人的老年生活。其次，提升了“健康老龄化”实现程度。通过构建完善的全民医保制度，实现对老年人口的医疗服务需求的福利供给，有效地提升老年健康服务水平，缓解老年人口自身的养老压力。再次，维护了社会稳定。随着老龄化社会的到来，日益庞大的老年人口群体逐渐累积起影响社会稳定的力量。有效的养老保障制度为老年人口解决了养老问题，同时也消除了因为养老问题可能带来的不利于社会稳定的潜在因素。最后，促进了养老产业的发展。政府通过市场，引导养老产业的发展壮大，为经济发展提供了新的增长点。