四川单独两孩政策实施后的人口效应分析

2014年3月20日，四川省第十二届人大常委会第八次会议通过了《四川省人口与计划生育条例修正案》，将原第十四条第二项“独生子与独生女结婚的”修改为“夫妻一方为独生子女的”可以申请生育第二个子女，这标志着四川省“单独两孩”政策正式实施。“单独两孩”政策实施后四川人口将发生怎样的变化呢。日前，四川省统计局发布报告，推算在四川省范围内实施“单独两孩”政策后，未来人口总量、劳动年龄人口以及人口老龄化的变化趋势，分析“单独两孩”政策实施后对四川未来人口发展的影响。

一、“单独两孩”政策实施后的人口数量估算

由于我国长期实行“一对夫妇只生一个孩子”的严格的计划生育政策，一个家庭只有一个孩子的现象较为普遍，这就意味着目前存在着规模庞大的仅育一个孩子的妇女群体。“单独两孩”政策实施后这部分育龄妇女就是历史积累的可能生育二胎的目标人群。要弄清“单独两孩”政策实施后的育龄妇女规模，首先要估算出“单独”家庭独生子女规模，然后根据现有独生子女的年龄结构，结合妇女生育模式，测算目标育龄妇女人群的规模。

(一)“单独”家庭及独生子女规模估算

1、“单独”家庭户估算

要确定现有育龄妇女家庭是否为“单独”家庭，首先要弄清其父母辈的生育状况。以现存子女数为1的妇女对应的子女-母亲年龄分布作为替代，2013年20～49岁育龄妇女(按法定结婚年龄计算)其母亲20岁开始生育，截止生育期结束，她们现在的年龄应为40～69岁。这样，我们就可以利用2010年人口普查按活产(存活)子女数分的15-64岁妇女人数资料(65岁～69岁以64岁组存活1个孩子的比例代替)，假如独生子女与独生子女及“非独”子女的婚配概率相同。测算结果，2013年四川省共有“单独”家庭420.92万户，约占四川省家庭户总数的16.32%。

2、“单独”家庭独生子女户估算

四川省过去实行的生育政策并非严格的“一孩”政策，除少数民族家庭外，部分家庭，如“双独”家庭、夫妻双方两代以上都是“单独”的家庭、边远山区“单独”家庭等，可以生育第二个孩子。因此，“单独”家庭并不全是“单独两孩”政策的实施对象。同样利用人口普查资料推算，2013年四川“单独”家庭已生育且存活一个孩子的家庭约188.20万户，占四川省家庭户总数的7.30%。

(二)妇女生育水平测算

“单独两孩”政策实施后，由于过去生育政策的限制而导致部分已育一个孩子的妇女想要生育第二个孩子的愿望得以实现，她们生育二孩的行为会在几年内发生，造成年度出生人数和时期总和生育率会跳跃式上升。政策变动对出生人数和妇女生育率的影响不仅受到仅育一个孩子的育龄妇女规模大小的约束，同时还与她们所在家庭生育二孩的意愿密切相关。

1、目标人群年龄推算

不同年龄育龄妇女的生育能力和生育二孩意愿是不相同的，生育旺盛期育龄妇女生育能力最强，年龄越小生育二孩意愿越高。因此，目标人群的年龄差异对“单独两孩”政策实施后的人口发展影响较大。所谓目标人群是指在“单独两孩”政策实施后，“单独”家庭已育一个孩子的育龄妇女人数。一个家庭对应一名育龄妇女，经测算2013年四川“单独两孩”政策实施后，20～49岁可能生育二孩的目标人群约为188.20万人。目标人群的年龄分布具有明显的差异，20～29岁年龄段目标人群规模最大，占目标人群总数的43.33%;30～39岁年龄段占36.71%;40～49岁年龄段占19.95%。27岁以前目标人群规模随年龄的增加而增大，之后随年龄的增加而减小(见图1)。

图1.2013年“单独”家庭已育1个子女的妇女比例

资料来源：根据2010年人口普查资料及相关参数推算。

从测算的目标人群年龄分布看，不同年龄人群规模差异明显。目标人群的年龄差异对“单独两孩”政策实施后累积生育能量和实际二胎生育行为都有较大影响。

2、育龄妇女二胎生育人数估算

生育意愿是“单独两孩”政策实施后对实际生育水平具有重要预测作用的变量。近几年，针对育龄妇女生育意愿的调查很多。2013年8～9月，国家卫生计生委在全国29个省、市、区(除西藏、新疆)调查了常住人口20～44岁已婚育龄人群的生育意愿，结果显示，平均理想子女数为1.93个，81.8%的人认为一个家庭的理想子女数是2个。20～44岁已育1个孩子的单独夫妇中有60.8%的人想要生育第2个孩子。从年龄维度看，妇女年龄越小，二胎生育意愿越高。2013年，王军、王广州使用2011年中国社会状况综合调查和2012年中国家庭幸福感热点问题调查数据，计算得出中国的平均意愿生育水平为1.86，从长期看，随着城镇化和教育等社会经济因素发展，生育意愿将趋近1.8左右。[1]综合各类调查数据，本文将测算四川实施“单独两孩”政策后生育二个孩子的目标人群的生育意愿确定为60%，未来育龄妇女总和生育率确定为1.8。

经测算，四川“单独两孩”政策实施后，由于累积效应影响，将累积出生111.54万个孩子。这是不同年龄组妇女的二胎生育累积现象的反映。当然，这种累积效应并不可能在政策实施后的一年内完成，将会在政策实施后的数年内逐步实现。根据2010年人口普查数据计算，四川育龄妇女生育一、二孩的平均间隔时间为5年，另据有关生育意愿调查资料显示，已育一个孩子的妇女在“单独两孩”政策实施后计划生育二孩的时间主要集中在未来4年，其中第二年为峰值。假如计划生育二胎的妇女将在政策实施后的5年内逐步实现，每年生育二胎的妇女比例分别为10%、30%、25%、20%、15%。那么，在妇女生育意愿为60%情况下，2014年～2018年四川每年将分别多出生11.15、33.46、27.88、22.31和16.73万人。这里估算的是“单独两孩”政策实施后的“净效应”造成的多出生的二胎孩子数，不包括原政策下可以出生的二胎人数。因此，加上未来每年预计出生的人口数，2014年～2018年四川每年出生的孩子数则分别为91.22、114.07、108.45、102.46和96.30万人。

3、育龄妇女生育水平估算

妇女生育水平与出生人数直接相关，“单独两孩”政策实施后由于累积生育效应的影响，未来育龄妇女总和生育率必将出现明显的上升。以2010年人口普查得到的育龄妇女生育模式为基础，根据“单独两孩”政策实施后按60%生育意愿测算的出生人数，反推出2014年～2018年四川育龄妇女总和生育率分别为1.70、2.12、2.02、1.91、1.79，5年间育龄妇女总和生育率平均为1.91。与出生人口规模增加一样，育龄妇女生育水平的急剧上升只是暂时的，2018年之后将回落，最终维持在1.8左右。

二、“单独两孩”政策实施后未来人口发展特征

实施“单独两孩”政策，必然增大育龄妇女人群规模，同时妇女生育二胎意愿较强，累积二胎生育能量较大，这将直接带来出生人口增加，育龄妇女时期生育水平波动，影响四川未来人口总量及其构成的变化。

(一)有效延缓人口数量缩减趋势

自20世纪90年代以来，四川育龄妇女生育水平随时间的推移而持续下降，致使人口总量缩减，且缩减的趋势越来越明显。实施“单独两孩”政策，必然带来育龄妇女生育水平提高，人口总量增加，人口发展态势发生变化。

1、出生人数呈波浪式缓慢增减变化

“单独两孩”政策实施后，育龄妇女生育水平提高，2014年～2018年间四川省出生人口有较大增加。2020年出生人口将达到99.52万人，比维持原政策多23.62万人。之后，出生人口逐年减少，2030年减少为66.20万人，2034年为最低，出生人口63.28万人。然后，逐年增加到2042年的67.25万人之后又开始减少，到2050年减少为57.95万人。但比维持原政策的相应年份多出生5.29、5.83、14.26和11.60万人。“单独两孩”政策条件下育龄妇女生育水平提高，改变了原政策条件下出生人数单调平稳减少的发展态势，呈波浪式增减变化(见图2)。出生人数增加，有效降低了未来四川人口发展的负面影响。

图2.四川未来出生人数走势

资料来源：根据2010年人口普查资料及相关参数推算。

相应的人口出生率也呈波浪式增减变化。“单独两孩”政策实施后，四川省人口出生率由2015年的9.84‰上升至2020年的11.93‰，2021年开始逐年降低到2033年的7.83‰，然后缓慢上升到2043年的8.77‰。之后，再次缓慢下降，到2050年下降为8.03‰。与维持原政策条件下的人口出生率相比，实施“单独两孩”政策条件下的人口出生率除个别年份外，都将保持在8‰以上。其峰值和低谷年份都分别比前者高2.70、0.44、1.62和1.21个千分点。人口出生率呈波浪式缓慢下降。

2、人口总量减少势头趋缓

“单独两孩”政策实施后，符合生育二胎政策的育龄妇女人群增大，尤其是短期内妇女的二胎生育意愿较强，导致累积的二胎生育能量释放，必然增加四川省未来人口总量。未来人口总量缩减的趋势可以得到有效延缓。据预测，人口规模在2022年达到峰值，约为8377.15万人。峰值年较维持原政策推迟3年。之后，逐年减少，2030年减少为8221.37万人，2040年减少为7792.95万人，2050年为7217.66万人，相当于维持原政策条件下2044年的人口规模。2020～2030年间，平均每年缩减0.15%，平均每年减少12.20万人;2030～2040年间，平均每年缩减0.53%，平均每年减少42.84万人;2040～2050年间，平均每年缩减近0.76%，平均每年减少57.53万人。可见，在实施“单独两孩”政策条件下，人口规模逐年缩减的趋势虽与原政策条件下基本一致，但缩减的规模相对较小，势头较缓。

(二)年龄构成变化明显

1、平均年龄减小

实施“单独两孩”政策，出生人口增多，低龄组人口增加，致使人口内部年龄结构改变，人口平均年龄较维持原政策条件下的人口平均年龄有所减小。据测算2015年原政策条件下四川人口平均年龄为39.59岁，实施“单独两孩”政策条件下的人口平均年龄为39.32岁，比原政策条件下的人口平均年龄减小0.27岁。2020、2030、2040和2050年平均年龄为40.53、43.40、45.59和46.62岁，分别比维持原政策条件下人口平均年龄减小0.89、1.08、1.43和1.90岁。两种政策条件下人口平均年龄都随时间的推移而增大，但后者小于前者，且差距也随时间增加而扩大。

2、负担压力减缓

从预测结果计算的各项年龄构成指标来看，2015年～2050年间60岁及以上老年人口负担系数逐年上升，0～14岁少年儿童人口负担系数波动下降。两种政策条件下的预测结果，四川人口总负担系数均呈上升趋势发展。在“单独两孩”政策条件下人口总负担系数上升速度慢于维持原政策条件下人口总负担系数上升的速度。2035年前人口总负担系数现政策高于原政策，2035年后，原政策高于现政策，差异最大的2038年，“单独两孩”政策条件下人口总负担系数比维持原政策条件下的总负担系数低2.77个百分点，到2050年仍低1.79个百分点。

其中，维持原生育政策条件下老年人口负担系数由2015年的31.20%，上升到2020年的34.54%，2030进一步上升为49.29%，2050年时达到67.03%;同期少年儿童负担系数则由2015年的23.69%下降为2020年的23.33%，2030年的22.31%，2040年下降到21.40 %，2050年进一步下降到21.08%，比2015年下降2.61个百分点。“单独两孩”政策条件下的老年人口负担系数由2015年的31.20%增长到2020年的33.89%，2030年的48.85%，2040年的58.97%，2050年的61.87%。相应年份老年人口负担系数分别比原政策低0.66、0.45、3.95和5.15个百分点;同期少年儿童负担系数分别比原政策高0.84、3.09、4.28、1.47和3.36个百分点(见图3、图4)。

图3.四川省2015～2050年60岁及以上老年人口负担系数

资料来源：根据2010年人口普查资料及相关参数预测。

图4.四川省2015～2050年0～14岁少年儿童负担系数

资料来源：根据2010年人口普查资料及相关参数预测。

(三)劳动力资源供给增加

生育政策调整直接影响出生人口规模，从而影响未来劳动力资源的供给。实施“单独两孩”政策，育龄妇女生育水平提高，出生人口增加。当新出生的人口在未来进入劳动力市场后，不仅可以有效改变人口年龄结构，而且还能增加未来劳动年龄人口数量，缓解四川省劳动力资源供给短缺的局面。

与维持原政策不变条件下的16～60岁劳动年龄人口相比，2030年四川劳动年龄人口将增加6.31万人，2040年增加209.19万人，平均每年增加20.92万人，到2050年四川劳动年龄人口将达到3905.79万人，比政策不变条件下多出259.23万人，10年间平均每年增加25.92万人。生育政策改变明显减缓了四川省劳动力资源供给短缺的局面。

(四)人口老龄化趋势减缓

同全国一样，人口老龄化的快速发展，是四川省当前面临的人口问题之一。实施“单独两孩”政策，2020年四川60岁及以上老年人口达1756.30万人，占人口总数的比例为21.05%，比维持原政策低0.74个百分点;2030、2040、2050年四川省60岁及上老年人口分别为2302.03、2528.18和2416.60万人，老年人口占人口总数的比例为28.00%、32.44%和33.48%，比维持原政策分别低1.01、1.73和2.50个百分点。两种政策条件下老年人口系数的差异随时间的变化而拉大。可见，实施“单独两孩”政策可以有效降低未来四川省老年人口的比例，减缓人口老龄化发展速度，延缓人口老龄化趋势。

三、结论与建议

(一)结论

育龄妇女生育水平与未来人口发展密切相关，影响育龄妇女生育水平的因素很多，其中，生育政策是其最重要的影响因素之一。回顾我国实行计划生育政策以来，每当生育政策进行调整后，总会带来人口数量及其结构发生变化。本文根据2014年3月20日四川省第十二届人大常委会第八次会议通过的《四川省人口与计划生育条例修正案》，利用2010年人口普查资料及相关参数估算生育政策变动后的人口总数及其不同结构的人口数量。分析在实施“单独两孩”政策条件下未来四川人口发展趋势及其对经济社会发展的影响。通过分析，我们的结论是：

1、出生人口增加对未来社会发展的影响有限

生育政策调整后，由于过去严格实行“一胎”生育政策时期累积的“二胎”生育能量，必然会在实施“单独两孩”政策后的几年内得到释放，妇女时期生育水平迅速提高，育龄妇女时期总和生育率峰值最高达2.12左右。出生人口增多，峰值年的出生人口可达114.07万人。但是这种反常性的影响不可能持续，主要集中在2014年～2018年间，累积效应释放之后即可回落到正常水平。实施“单独两孩”政策对2014年～2018年间出生人口规模的影响是有限的，期间出生的人口规模远不及四川20世纪60年代和80年代出生高峰期出生的队列人口规模。因此，当这批出生人口逐渐进入到学龄、就业，以及年老之后，不会对四川省教育、就业、医疗和老年保障等产生大的冲击。

2、未来人口发展正面效应大于负面效应

“单独两孩”政策实施后，可以明显改变四川未来人口发展轨迹，延迟人口总量进入负增长阶段的时间，人口峰值年较维持原政策不变条件下的峰值年推迟3年，峰值人口总数比维持原政策不变条件下人口总数多144.50万人。虽然在新出生的人口进入劳动年龄以前，劳动年龄人口比重低于维持原政策条件下的比重，社会抚养负担加重。但是，当新出生人口进入劳动年龄之后，劳动力资源供给明显增加，社会抚养负担相对减轻。当新出生人口逐渐进入老年期后，虽然增大了老年人口规模，但是分母效应的扩大，又将明显降低老年人口系数，延缓人口老龄化的进程，相对减轻了社会对老年人口的抚养负担。

3、妇女生育潜能逐渐减弱

实施“单独两孩”政策，对四川未来出生人口、妇女时期生育水平均会产生一定的影响，从而对未来人口总量与人口年龄结构造成持续性的影响。但是，这种影响是有限的。因为，影响出生人口数量和育龄妇女时期生育率的因素主要有两个，一是育龄妇女人数，二是育龄妇女年龄。根据预测，在实施“单独两孩”政策条件下出生人口进入婚育期之前，四川育龄妇女规模呈逐年减少趋势，那么，未来20年生育“二孩”的目标人群数量将会逐年减少;同时，育龄妇女平均年龄逐年增大，到2017年达到最高值33.49岁，2023年前均保持在33岁以上。据调查，妇女年龄越小，二胎生育意愿越高，育龄妇女年龄每增加5岁，生育二胎意愿下降10%。尤其是处于生育旺盛期的育龄妇女人数逐渐减少，目标人群范围内的这部分妇女由于年龄不断增大，她们的生育意愿会下降，实际生育潜力将降低。

(二)建议

　　1、采取有效措施平抑人口发展的“峰谷”

　　本文利用人口普查资料推算出实施“单独两孩”政策条件下符合生育二胎政策的“单独”家庭将出生111.54万个孩子。如果目标人群都集中在短期内生育，势必出现年度新增出生人数很多，造成出生人口堆积现象，对未来儿童入托、入学、就业、老年保障等带来一系列影响，而且这一影响还会波及社会生活的方方面面，对教育、医疗等公共服务资源将带来严峻考验。当新增的这部分出生人口进入生育期之后，又将形成新的生育高峰。因此，若能将目标人群二胎生育分布的时间拉长，即分散在较长时期生育，那么每年新增出生人口的数量就不会很多，年度出生人数的峰值也不会很高。对此，计划生育部门不仅要继续加强计划生育服务管理，同时还要采取利益导向等行之有效的措施，切实避免集中生育造成出生人口的人为堆积。根据符合生育二胎政策的育龄妇女年龄结构，确定一、二孩之间的生育间隔，使“单独两孩”政策条件下的生育累积能量逐步释放，平抑“单独两孩”政策实施所带来的人口出生堆积现象，降低对未来四川人口发展的影响。

　　2、提前制定政策，适应未来人口发展需要

　　各级政府要充分认识“单独两孩”政策的实施对四川未来人口发展的具体影响程度，统筹协调各部门力量，共同应对人口出生高峰带来的各类问题，提前采取有效措施，以适应未来四川人口发展的需要。加强对四川省人口发展的综合研究、动态监测和预警，以及预测分析，引导人口实现有序均衡增长。加强出生人口预报，预测在实施“单独两孩”政策条件下出生人口队列的变化情况，为相关部门提供人口信息支持。针对新增出生人口的就学、就医、社会保障等民生问题提前做出预案，未雨绸缪。教育、卫生、就业与社会保障等部门应整合各方资源，提前做好规划，采取有效措施，迎接人口出生高峰带来的学龄前儿童入托、适龄儿童入学、医疗、就业、养老等相关难题，充分利用“单独两孩”政策实施给四川人口发展带来的有利条件，促进四川人口与资源、环境协调发展。

　　3、适时全面放开二胎生育

　　2013年11月15日，中共中央在十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策”。在严格实施计划生育政策30多年后，我国人口发展出现了诸如生育水平长期走低、出生人口性别比长期失衡、未来劳动力资源缺乏、人口老龄化趋势加快等一系列人口问题。实施“单独两孩”政策虽然能够改变日趋严峻的人口形势，缓解因人口问题对未来经济社会发展的制约。但是，“单独两孩”政策对未来人口发展的影响是有限的，暂时的。从人口自身发展来看，当实施“单独两孩”政策条件下出生队列人口进入婚育年龄之后，他们的家庭大多不是“单独”家庭，保持“单独”的家庭数量会越来越少，若再继续维持这一政策，将会再次出现大量独生子女，使出生人口数量减少。

　　因此，适时全面放开二孩生育，不仅是人口自身发展的需要，也是满足人们生育意愿的需要，而且还是经济社会发展的需要。适时全面放开二孩生育，也符合中央关于“逐步调整完善生育政策”的要求。从预测数据看，四川育龄妇女人群规模逐年减少，到2027年达到1682.99万人，为最低点，比2015年减少421.54万人。之后10年育龄妇女人数在1700万人左右波动。从四川育龄妇女人群的规模及年龄结构来看，2025年～2030年之间，实施全面放开二孩生育政策较为适时。在已实施“单独两孩”政策，释放部分生育累积势能的基础上，实施全面放开二胎生育政策，不仅不会出现新的生育高峰，而且能够起到“削峰填谷”的作用，使四川人口年龄结构更趋合理。