北京市全面实施“单独两孩”政策

2014年2月21日上午，北京市审议通过了《北京市人口与计划生育条例修正案（表决稿）》，将《北京市人口与计划生育条例》第十七条第二款第（二）项修改为“夫妻一方为独生子女，并且只有一个子女的”，本修正案自公布之日起施行，这标志着自2014年2月21日起北京市正式实施“单独两孩”政策。

符合“单独两孩”政策的对象为：双方或一方具有本市户籍且一方为独生子女，只生育（或合法收养）一个子女的夫妻。

按照本市现行生育政策及子女数计算方式，“独生子女是指夫妇生育（或合法收养）的唯一子女，即没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹，或曾有兄弟姐妹但兄弟姐妹均于生育（或合法收养）子女前死亡的”。

根据本市法律法规及规范性文件规定，自2014年2月21日起符合“单独两孩”政策的夫妻可以在女方（一方为本市户籍、一方为外省市户籍的在本市一方）户籍所在地乡镇（街道）申请办理第二个子女《生育服务证》。

为维护政策前后社会制约和利益导向机制的延续性和稳定性，“单独两孩”政策实施前单独夫妇不符合再生育子女政策已生育第二个子女的属于违法生育，按照当时的《条例》及生育政策予以处理；已领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，符合“单独两孩”政策条件申请生育第二个子女的，退回《独生子女父母光荣证》，停发独生子女父母各项奖励，原已享受的独生子女父母奖励费不退回。

实施“单独两孩”政策是国家一项重要大政方针，是适应人口形势发展，促进经济社会健康持续发展的必然要求；有利于促进人口长期均衡发展，维护家庭幸福和社会和谐稳定。中央决策精神符合北京市人口发展和工作实际。“单独两孩”政策的实施，主要目的是在人口数量得以控制之后修正人口结构性矛盾，提高人口素质和促进家庭发展。

北京市低生育水平长期稳定，户籍人口总和生育率连续18年稳定在1左右，明显低于全国1.5-1.6平均水平和2.1的更替水平。人口总量增长惯性趋弱，2000年以来，全市常住人口出生率一直属于低于10‰的超低生育水平，如果维持现行生育政策不变，总和生育率将继续下降。人口结构性矛盾突出，近年来，本市户籍劳动年龄人口增幅减缓。本市常住人口中的劳动适龄人口比例在2010年达到峰值后稳步下降。常住人口少儿比例整体性下降，户籍人口老龄化程度显著，人口抚养比触底回升，“人口红利”趋弱。2012年全市户籍人口中平均每个家庭户人口为2.55人，低于全国3.1的水平。实施“单独两孩”政策，将有助于改善人口结构，提升家庭发展能力。

根据2013年12月专家抽样调查，在一方为本市户籍、女方年龄在20-49岁的家庭中，单独家庭数量约为55.4万，其中已经生育一个孩子的家庭大约为45.1万，单独已育一孩家庭中，绝大多数符合新政策条件且具有生育二孩意愿的家庭会在5年内完成第二个孩子的生育。按调查的生育二孩意愿在50-60%计算，全市将累计新增加出生人数最高为27.07万人。政策放开后平均每年将新增加出生人口5.42万人左右。政策实施后的第5年总和生育率达到1.8左右，出生人口达到峰值24万人，此后会稳步下降。考虑到每年迁入北京市的人口规模较为庞大而结构相对年轻，其对出生人数具有一定的拉升作用，北京市未来的实际出生人数将比预测值更高一些。

实施“单独两孩政策”，必然会对本市公共服务管理带来一定压力和挑战。由于城乡人口区域分布和独生子女比例不同，全市50%出生人口集中在城六区，“单独两孩”政策实施使城六区人口服务管理压力加大。高龄孕产妇及高危和不孕不育、出生缺陷等会进一步加大三甲医院妇（产）科及妇产医院的压力。出生短期堆积使幼儿园、小学配置更趋紧张。

“单独两孩”政策是调整完善生育政策的重要部署，并不意味着计划生育工作的放松。北京市将按照“稳妥有序、城乡统筹、分类指导、协调发展”的原则，协调相关部门采取多种措施确保“单独两孩”政策的顺利实施。首先，继续坚持计划生育基本国策。坚持党政一把手亲自抓、负总责，坚持计划生育目标管理责任制，严格落实“一票否决”制度。稳定和加强基层计划生育工作网络和队伍，全面加强本市计划生育基层基础工作。第二，加强宏观调控，确保出生人口控制在合理范围内，防止发生大的波动。建立重大经济社会政策人口影响评估机制，整合资源，构建全面、动态、准确的出生人口监测和预警机制。积极倡导合理生育间隔，本市将继续坚持4年生育间隔或女方年满28周岁的政策。严格做好“单独两孩”再生育的审批。严格控制政策外生育尤其是多孩生育，严肃查处违法生育行为。第三，做好相关经济、社会政策与计划生育政策的有效衔接。实施奖励和经济帮助标准的动态调整机制，建立和完善计划生育老年人群的扶助制度；妥善解决计划生育特殊困难家庭的生活照料、养老保障、大病治疗、精神慰藉等问题。根据人口变动情况，合理规划和配置卫生、教育、文化、社会保障等基本公共服务资源。

为确保“单独两孩”政策的顺利实施，北京市卫生计生委将进一步简化审批程序，缩短办事时限，方便群众办理再生育审批事项。同时，提醒符合条件打算生育第二个子女的育龄夫妻应按规定提出申请，办理审批手续。

我市生育政策调整后首先经受压力的是妇幼健康服务工作，为此，北京市卫生计生委已组织对全市各级助产机构产科床位数及开放情况进行了调研，制订了方案，采取了措施，以确保满足政策调整后广大群众需求，确保孕产妇安全和儿童安全。

据调查，2013年全市助产机构共127家，其中三级41家，二级73家，一级13家。全市各级助产机构产科核定床位数共计4466张。其中三级医院核定床位数为1478张，二级医院核定床位数为2853张，一级医院核定床位数为135张，可以承担分娩量约26万人次。为积极应对生育政策调整，近三年内全市各级助产机构还计划增加产科床位1000余张，可增加约7万人次分娩量，如果充分利用现有资源及每年增加的资源，2014至2016年,北京市每年可容纳分娩量分别约为29、31、33万人次。近三年产科分娩量2011年约19.1万，2012年约22.4万，2013年约21.6万。从近三年平均分娩量为21万来看，生育政策调整后，预计每年分娩量增加4-5万，目前医疗卫生服务资源基本可以满足我市孕产妇分娩需求。但是，产科服务利用存在结构性矛盾，突出表现是三级助产机构超负荷工作，这就迫切需要引导群众合理选择助产机构，充分发挥二级和一级助产机构服务的作用。

下一步，北京市卫生计生委将从以下几方面做好妇幼健康服务工作：一是开展服务资源调研，从床位、专业人员、技术能力、管理措施、保障政策等面研究制定工作方案。二是建立妇幼健康服务监测预警机制，及时、动态了解产科建档、产科床位使用等情况，及时研究制定调控措施，保障群众安全分娩。三是采取多种形式提高一级、二级助产机构服务能力，提高三级助产机构高危孕产妇建档比例等方式，引导群众合理选择助产机构。四是强化三级助产机构管理与服务，完善三级助产机构与二级及以下助产机构间建档分流措施。五是加强高危孕产妇管理，加强助产机构和基层卫生服务机构间高危孕产妇信息沟通，进行专案管理，监测治疗妊娠合并症及并发症，保障母婴安全。六是落实孕前优生健康检查、增补叶酸预防神经管缺陷、免费建立孕产妇及儿童健康档案和0-6岁儿童健康体检等惠民利民政策服务项目，提高人群覆盖面和服务质量。七是积极开展岗位练兵、技能竞赛等活动，着力加强助产新上岗人员和产科骨干人员培训，以及孕产妇和新生儿危急重症救治能力培训，提高妇幼健康服务能力和水平。八是监督、指导医疗保健机构落实医疗质量安全核心制度，严格规范诊疗服务行为，严格控制剖宫产率，积极倡导母乳喂养。

为使群众更好享受到生育政策调整完善带来的好处，北京市卫生计生委提醒并倡导符合条件的夫妇合理做好生育安排。一是合理安排生育间隔,更加重视孕前优生健康检查,注重优生优育。二是合理选择助产机构，建议孕妇本着就近原则合理选择助产机构，不必一味地集中至三级助产机构建档、分娩。三是自然分娩对母、婴均有诸多好处，而且剖宫产再孕会增加分娩风险，在此也倡导首次怀孕且无医学指征的孕产妇自然分娩。